martes, abril 29, 2014

PROGRAMA ESPECÍFICO CONTRA LAS ADICCIONES EN MEXICO: ¿ACCIÓN PARALELA O SIMPLE INEFICACIA INSTITUCIONAL?


PROGRAMA ESPECÍFICO CONTRA LAS ADICCIONES EN MEXICO

¿ACCIÓN PARALELA O SIMPLE INEFICACIA INSTITUCIONAL?

JORGE ANTONIO DÍAZ MIRANDA

Introducción

Se presenta una evaluación preliminar del Programa de Acción Específica Contra las Adicciones (PAE) 2011-2012, partiendo de una caracterización institucional, en el marco de responsabilidades de la función pública, la rendición de cuentas y la eficacia operativa (presupuesto asignado contra resultados), que, en conjunto, forman la matriz de análisis definitoria de su sentido y vigencia. Este trabajo toma como base informativa los indicadores de desempeño generados por las instancias responsables de instrumentar el PAE como La Secretaría de Salud y el CONADIC. La evaluación preliminar pone de manifiesto que la operación del PAE es dispersa, con áreas que no pueden ser evaluadas porque falta información, áreas de opacidad que no reportan cómo y en qué se gasta el presupuesto y otras áreas que, prima facie, nada tienen que ver con los problemas que supuestamente atienden. Esto último pone de manifiesto errores en el diseño instrumental del PAE que no permiten correlacionar los objetivos con el presupuesto y los efectos de atención-prevención en los usuarios finales.  Por último, la normatividad vigente derivada de la Ley General de Salud, Reglamento General de Salud y la Norma 028, es ambigua, general, inespecífica, puesto que no vincula los ordenamientos de observancia con ningún tipo de responsabilidad en materia civil o de la función pública. En este marco de ambigüedad, las evaluaciones, seguimiento, control, registro, resultados o impactos en la población focalizada no van más allá de una medición sesgada entre población potencial de atención y población atendida, sin que se mencionen los alcances y limitaciones del tipo atención desplegada.


I. Institucionalidad: algunas caracterizaciones

La vida política-democrática es organizada por las instituciones. De acuerdo con James March & Johan Olsen (2009)[1] la institucionalidad (las instituciones y sus prácticas) es definida por el marco jurídico que regula su gobernanza y las políticas públicas que operan (abarcando su diseño, objetivos, metas, ejecución y operación). Por consiguiente, una  Institución es un conjunto de reglas y prácticas sistematizadas en torno a una racionalidad organizativa que hace posible la acción instrumental, la gestión y administración financiero-administrativa. En este sentido amplio, las instituciones son estructuras funcionales que vinculan situaciones, recursos, reglas operativas y prácticas prescriptivas hacia un conjunto de objetivos que, supuestamente, se orientan a mejorar las condiciones de vida de las personas. Las instituciones crean actores y espacios de encuentro entre los actores, organizan relaciones e interacciones, guían el comportamiento, estabilizan y mediatizan las expectativas públicas sobre diversos problemas de interés social. De acuerdo con Lhumann (1988)[2] y Ferrajoli (1995) [3] las instituciones se pueden caracterizar a partir de dos ejes pragmáticos, es decir los tipos de acción racional que realizan y el impacto de las decisiones seleccionadas y jerarquizadas a partir de problemas sociales específicos (rational choice). Primero, están vinculadas a una estructura de gobierno. Segundo,  operan con un marco jurídico específico derivado del mandato constitucional o representativo.  Estos dos ejes permiten encuadrar el ámbito de las acciones de gobierno que son, per se, de interés público y por lo tanto debieran  estar acotadas, de acuerdo con Pedro Salazar Ugarte (2013)[4], por la transparencia, la eficacia y la responsabilidad social. En México las instituciones de gobierno, como en la mayoría de las democracias representativas, forman parte del poder ejecutivo y su operación es dictada por las políticas públicas sectorizadas y regionalizadas. El marco jurídico se desprende directamente de los mandatos establecidos por la Constitución Política de México. De acuerdo con el principio de Jerarquía Normativa la constitución es el conjunto de normas más importantes del país pues de ella se derivan leyes, reglamentos, normas específicas, políticas públicas, planes y programas de gobierno; que en conjunto determinan el actuar de las autoridades, las instituciones y los ciudadanos, pero sobre todo el tipo de interacción que estos actores mantienen entre sí en el marco de la democracia constitucional, la representación en puestos de elección popular y todos los aspectos que son materia de desarrollo social, político, económico, cultural, educativo y de salud. La norma suprema constitucional distingue dos tipos de derechos, por una parte los económicos, sociales y culturales, y, por otra, los políticos y civiles. En el primer tipo se reconoce, defiende y brinda protección a las personas consideradas de forma individual o como parte de un grupo socio-cultural. El segundo tipo constituye límites a la libertad individual o de grupo en beneficio del conjunto de la sociedad. Los derechos del primer tipo abarcan los derechos humanos universales y esto implica directamente el procurar las condiciones de una vida digna con educación, trabajo, vivienda, seguridad alimentaria y salud. La constitución designa al Estado como actor obligado a prestar los distintos servicios vinculados a los derechos del primer tipo, ya que es éste quien puede gestionar, disponer y administrar recursos financieros para sostener la infraestructura de salud, educación, vivienda y producción agrícola, para la atención preferente de grupos vulnerables. La vulnerabilidad social está definida por al menos dos de las siguientes características[5]: indefensión jurídica, pobreza alimentaria, pobreza patrimonial, desempleo, sub empleo, discriminación social, violencia, inequidad, etc.

En el caso de la salud la constitución establece en su Título primero, Capítulo I de los Derechos Humanos,  artículo IV, que: Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La Ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución.”[6]

La prestación de los servicios de salud y en general la supervisión y organización de los servicios de salud es una de las obligaciones que la Constitución establece a cargo del Estado y de las instituciones que dependen directamente del poder ejecutivo. Para tal efecto la Constitución faculta al poder legislativo (congreso y senado) para distribuir entre los tres niveles de gobierno – federal, estatal y municipal— el presupuesto que sostiene la prestación de servicios. Al poder ejecutivo corresponde disponer de los recursos y administrarlos en el marco del Plan de Acciones específicas que delimita problemas a atender, objetivos, estrategias, acciones, metas y población potencial a beneficiar. La Ley General de Salud (en adelante LGS), se desprende directamente del artículo IV constitucional definiendo las bases, materia y  modalidades para el acceso de los servicios de atención a la salud, además de establecer la participación de la Federación y de los estados para la confluencia en materia de salubridad pública. En LGS se puntualizan aspectos centrales que nos ayudan a entender las relaciones entre gobernanza, institucionalidad, normatividad y responsabilidad social. El primer aspecto que destaca LGS con respecto al orden institucional es el señalamiento de quienes son las autoridades en el ámbito de la salubridad pública: el Presidente de la  República, El Consejo de Salubridad General, La Secretaria de Salud y los gobiernos de las entidades federativas.[7] En segundo lugar LGS destaca en su Artículo 3º su materia jurídica, entre lo que se incluye la organización, control y vigilancia de la prestación de servicios (Fracción I), la atención medica preferente a grupos vulnerables (Fracción II), la coordinación-evaluación-seguimiento de los servicios de salud (Fracción III), y los programas contra el alcoholismo, el tabaquismo y la farmacodependencia (Fracciones XIX, XX y XXI). Estos tres programas son desarrollados dentro de LGS en sus Artículos 185, 188 y 191, y se refieren a la prevención, tratamiento, rehabilitación y detección temprana, en el marco de planes y programas elaborados por la Secretaría de Salud  (LGS, Artículo 192). El cumplimiento de LGS es de observancia obligatoria en todo el territorio nacional para el Sistema Nacional de Salud que está constituido por: “las dependencias y entidades de la Administración Pública, tanto federal como local, y las personas físicas o morales de los sectores social y privado, que presten servicios de salud”[8]. La evaluación de los programas contra el alcoholismo, el tabaquismo y la adicción a drogas psicotrópicas y estupefacientes, será responsabilidad del Consejo Nacional Contra las Adicciones, presidido por el Presidente de la República y coordinado por la Secretaría de Salud.[9] 

Un último componente de la ingeniería jurídica en materia de prestaciones de servicio para la salud vinculado específicamente con la prevención, combate, atención y rehabilitación de las adicciones, es la Norma Oficial Mexicana  NOM-028-SSA2-2009 (en adelante NOM 028), en la que se establecen procedimientos y criterios para la atención integral de las adicciones.[10] Un aspecto fundamental de NOM 028 es su sentido instrumental, el cual, articula un conjunto de acciones que conciernen directamente al seguimiento y evaluación de los programas en términos de su infraestructura operativa: estructura, proceso, resultado e impacto de la prevención, tratamiento, rehabilitación, participación comunitaria, enseñanza, capacitación e investigación sobre las adicciones a sustancias psicoactivas.          


II. Programa de Acción específica contra las adicciones e indicadores de opacidad e ineficacia

El Programa de Acción Específico[11] (en adelante PAE), se crea en el marco de la Estrategia Nacional para la Prevención y el Tratamiento de las Adicciones como respuesta al consumo de drogas que representa en la actualidad uno de los principales problemas de salud pública e inestabilidad social, frente al cual hay necesidad de contener la demanda, prevenir y ofrecer tratamiento a las adicciones en todos los puntos del país, especialmente, entre aquellos grupos de población con mayores riesgos. El diagnóstico que se presenta en el documento del programa indica que el uso y abuso de las drogas son un fenómeno creciente en el mundo y que en México además, presenta dos vertientes: la reducción en la edad de inicio en el consumo y un aumento en la disponibilidad de drogas ilícitas entre la población estudiantil. PAE está concebido como una referencia procedimental y su actualización se estructura a partir de dos niveles de intervención en los que se articulan objetivos, estrategias y metas: sectorial e interinstitucional. En términos de procedimiento propone enfocarse al combate contra las adicciones desde cuatro ámbitos específicos: prevención, atención integral, tratamiento y rehabilitación. Un quinto ámbito adicional es transversal a los anteriores y se refiere a la incorporación de la perspectiva de género.


La estructura metodológica del PAE toma como base los resultados de la Encuesta Nacional de Adicciones 2011[12] (en adelante ENA 2011) para focalizar el tipo de atención a población que se ubica entre uno de dos intervalos: 12 y 17 años, 18 y 65 años. Las fortalezas del PAE radican en la amplia red de las instancias de la salud que participan en la instrumentación de las acciones, pues llegan hasta el nivel municipal. La colaboración inter institucional ha hecho posible la apertura de 436 Centros de Atención Nueva Vida, la contratación de mil médicos generales y quinientos profesionistas de áreas afines, la capacitación de 250 mil docentes del nivel secundaria y 50 mil docentes del nivel primaria, la orientación de seis millones de jóvenes entre los 12 y los 17 años de edad, además de la incorporación del tratamiento de adictos en el Catálogo Universal de Servicios de Salud (CAUSES) del Seguro Popular y la coordinación operativa con los centros de integración juvenil adscritos a municipios prioritarios. Lo que significa que las acciones del PAE se concentra en tres aspectos principales: la prevención, la detección temprana y la información a través de distintas estrategias de difusión. A partir de la ENA 2011 se calcula una población de 79, 979, 964 de individuos con demanda potencial, de los cuales, 12,716,767 conforman la población prioritaria u objetivo (PO), y de ella se atendieron a 5,129,157 personas (PA) entre 2007 y 2012. Pero a pesar del índice acumulado y sostenido de cobertura creciente del 40.34 % (obtenido como cociente de dividir PO/PA), la Comisión Nacional de Evaluación de las Políticas de Desarrollo Social (CONEVAL) señala en su ficha de monitoreo 2013[13] que no se puede evaluar la eficiencia de esta cobertura en virtud de que los portales de transparencia de la Secretaría de Salud y CENADIC no contienen información respecto de la retención de la población atendida ni con respecto al seguimiento, conclusión o deserción del tratamiento clínico. Por otro lado, de acuerdo con el CONEVAL, tampoco hay información respecto a la población rehabilitada.

Una de las grandes ausencias del PAE, es la falta de reglas de operación en las que se debieran especificar objetivos, cobertura, estrategias,  lineamientos y metas cualitativas del programa; así como las responsabilidades de su operación. En este caso y pese a que existe el marco constitucional y el conjunto de leyes, normas y reglamentos vinculantes (nos referimos a LGS y NOM 028), el PAE ni siquiera las menciona como normatividad básica, y esto se relaciona directamente con la otra gran omisión normativa: el diseño metodológico de PAE omite señalar las responsabilidades en los distintos niveles de operación ni con relación a la cooperación con otras instancias que participan en el programa. De manera que aunque la Matriz de Indicadores de Resultados (MIR) del PAE presente un esquema de operación lógico y bien desarrollado con un conjunto de indicadores cuantitativos, debe resultar muy complejo para su personal, operar un programa donde no están claramente definidas las responsabilidades, concurrencias, jurisdicciones, obligaciones, etc.  Esta falta de normatividad, limita también las posibilidades de hacer un buen seguimiento de las acciones. Actualmente, se está desarrollando el formato de un reporte estadístico que aportará información relevante para el seguimiento del programa, sin embargo, mientras no estén bien definidas las responsabilidades, será también incompleto el control y el seguimiento del programa. Un aspecto inquietante de la propuesta del PAE ubicado en la estructura de coordinación interinstitucional es la vinculación con instituciones del poder judicial y la caracterización extrajudicial que hace del término drogas ilícitas, lo que en términos de la captación potencial y atención a la población, puede ser un obstáculo que límite seriamente el impacto de la atención y rehabilitación de los adictos. De hecho la ENA 2011 confirma lo anterior al señalar que sólo una pequeña proporción de los usuarios de drogas, 16.1%, acude a algún tipo de tratamiento dentro de la red del Sistema Nacional de Salud. Esta brecha entre el tiempo de demora en la búsqueda de los servicios de tratamiento y la atención efectiva, puede explicarse a partir de los elevados costos financieros, el desconocimiento de la infraestructura existente, la escasa o nula disponibilidad de los servicios, los problemas de accesibilidad que no separan la enfermedad de la criminalización, y,  la adaptación culturalmente inadecuada de los servicios a los usuarios[14].    

La principal debilidades del PAE provienen sin embrago de condiciones externas desfavorables que dispersan, anulan o desarticulan los esfuerzos de integración interinstitucional del Sistema Nacional de Salud con otras instituciones orientadas al desarrollo social. Por ejemplo, la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) que atiende a la misma población vulnerable en la que se enfoca CENADIC a través de PAE (la misma que según ENA 2011, concentra los mayores índices de consumo y factores de riesgo para el inicio, formación y consolidación de cuadros adictivos), opera con graves deficiencias, opacidad, dispersión, simulación, corrupción y desvío de fondos federalizados, según la más reciente evaluación de la Asociación Civil Gestión Social y Cooperación (en adelante GESOC)[15]. GESOC diseñó una herramienta de medición, articulación y coherencia de programas sociales federales denominado Índice de Desempeño de los Programas Públicos Federales 2013 (en adelante INDEP 2013). El INDEP 2013 emplea una escala de calificación de los programas sociales federalizados de 0 a 100, con la que se construyen seis categorías nominales de desempeño: óptimo, alto potencial, mejorable, escaso, disperso, caja negra de gasto social. La evaluación del INDEP 2013 se aplicó a 169 programas orientados al mejoramiento de las condiciones sociales de grupos vulnerables, y encuentra:

Ø  Opacidad: 26% de los programas públicos federales de subsidio sujetos a reglas de operación (44 de 169), presentan graves problemas de opacidad que impiden estimar su desempeño. Estos programas obtuvieron $57 mil millones de pesos ($57,501,219,158.00), es decir, 13.3% del total del presupuesto asignado al conjunto de programas sociales del gobierno federal analizados por el INDEP, y para el año 2014 incrementaran su presupuesto con 35 mil millones de pesos adicionales no obstante sus deficiencias y opacidad. 

Ø  Caja Negra del Gasto Federalizado: En 2013, 30 de 169 programas (17.75%) no identifican a la población potencialmente beneficiaria a la que van dirigidos, aunque “reportan avance en sus indicadores”. No obstante el avance aparente, que consistió en hacer pública la información, la medida es insuficiente para precisar si efectivamente llegó a la población-objeto los recursos de esos programas. Por otro lado, sigue sin haber una normatividad para imputar responsabilidades civiles o judiciales a los funcionarios que operaron los programas sin reglas de operación respectivas y sin clarificar a que estrato de población canalizaron los recursos.   


Respecto del desempeño de los programas federalizados, GESOC señala que:

Ø  61 programas se ubicaron en la categoría de Nivel de Desempeño Escaso. Éstos obtuvieron un INDEP promedio de 50.40. Entre ellos se encuentran programas como el Programa de Empleo Temporal (PET) (60.85), el Programa 3 x 1 para Migrantes (59.25), el Programas Albergues Escolares Indígenas (PAEI) (45.08) y Escuela siempre abierta a la comunidad (36.12). Su presupuesto para el año fiscal 2013 es de $60 mil 18 millones de pesos ($60,018,847,470.00). Este monto representa 13.9% del total del presupuesto asignado a los programas sujetos a reglas de operación y otros de subsidio.

Ø  33 programas (19.52%) reflejan la Dispersión de la Política Social del gobierno federal. Éstos obtuvieron un INDEP promedio de 66.30. Entre ellos se encuentran programas como el Programa Escuelas de Calidad (PEC) (75.68) y Programa de Apoyo Alimentario (PAL) (69.83), entre otros. Su presupuesto para el año fiscal 2013 es de $45 mil 364 millones de pesos ($45,364,219,001.00). Esto significa que 10.5% del total del presupuesto de todos los programas sujetos a reglas de operación y otros de subsidio está asignado actualmente a programas con una alta dispersión, que no tienen posibilidad alguna de resolver significativamente el problema público que atienden en sus actuales condiciones.

En suma, GESOC encuentra que las políticas sociales para poblaciones vulnerables en un 84.02% (142 de 169) de los programas sociales del gobierno federal, que representan el 39.7% del total del presupuesto asignado en 2013, se encuentran bajo una de dos condiciones: a) No se puede estimar su desempeño debido a su opacidad, o bien, b) No tienen posibilidad alguna de resolver el problema público que atienden debido a la dispersión programática y presupuestal que presentan. Las áreas involucradas en esta situación crítica están vinculadas directa o indirectamente al mejoramiento de las condiciones de vida y los derechos humanos de las poblaciones vulnerables, en cuanto a educación, salud, empleo, vivienda, defensoría jurídica, violencia social y seguridad alimentaria.


V.  Un tipo de Acción Paralela 

La norma suprema constitucional posee tan solo un carácter enunciativo, general y descriptivo, y las leyes, reglamentos y programas no definen con claridad bases ni modalidades para operar los servicios de salud, así como tampoco el tipo de responsabilidad social de las instituciones en el cumplimiento o no de sus objetivos. Reconocer como un derecho la salud universal no implica una derivación per se hacia el mejoramiento de la calidad en la prestación de los servicios pues su operación está acotada por el derecho civil que representa intereses de grupos con poder de facto, y por el derecho político en el que no confluye el interés de las minorías ni la representatividad democrática. Si bien estructuralmente hay una regulación jurídica precisa entre las instituciones y los individuos, para reconocerse y coadyuvar funcionalmente en su mejoramiento, las leyes secundarias son inexactas, ambiguas, sujetas a interpretación y controversia donde el Estado es juez y parte, fomentando Asimetrías de poder con cotos reservados, tráfico de influencia, corrupción, opacidad administrativa, dispersión y desviación de recursos; sin que, por lo cual, se generen acciones de contraloría, rendición de cuentas, auditorías o sanciones por incumplimiento de la función pública. Los ámbitos públicos y privados están sometidos por igual a la regulación gubernamental pero el carácter empresarial de la razón social de la esfera privada se ampara en una caja negra de contramedidas jurídicas que le permite conculcar los servicios de salud a partir de una lógica de mercado al cual tienen acceso solo las personas que pueden pagar sus precios elevados.           
Por consiguiente la relación entre norma jurídica y realidad externa, es inexistente,  o en todo caso desvanecida y dispersada por las prácticas institucionales que no permiten evaluar el desempeño o que se mantienen en la opacidad, introduciendo rupturas y tensiones sociales, signos galopantes, ambas,  de la crisis social en México durante las últimas ocho décadas.

En los últimos 10 años en México se ha adoptado la cultura de la trasparencia pero no fue hasta este año 2013 cuando el primer marco jurídico en su tipo fue aprobado por el poder legislativo articulando el acceso a la información y la rendición de cuentas. No obstante, dentro de una lógica de comprensión más amplia aún falta por incorporar a dicha ley el marco de responsabilidades jurídicas adquiridas por los funcionarios públicos al operar programas con asignación presupuestaria sin que estos alcancen los objetivos planteados en su diseño matricial o bien, dispersar sus acciones sin atender el problema para el que fueron creados, desviando los recursos de la población objeto que declaran atender. 

La transparencia y la rendición de cuentas en el ejercicio de los recursos públicos, entre ellos el gasto federalizado, son premisas básicas de toda sociedad democrática, por lo que son áreas en las que el país ha realizado un esfuerzo importante en los últimos años para disponer del marco jurídico que impulse su desarrollo hacia niveles superiores. Sin embargo, su cumplimiento es insuficiente, lo que afecta no sólo la rendición de cuentas de estos recursos, sino también la calidad de su gestión y de sus resultados.

Los problemas de transparencia en el gasto federalizado se derivan de dos ámbitos de causas; por un lado, las que devienen de vacíos, ambigüedades o inexistencia en la normativa de las disposiciones sobre la operación de los fondos o programas, así como de insuficiencias o debilidades en la coordinación intergubernamental e interinstitucional, y por otro lado, las que surgen del incumplimiento de la normativa existente, que son las de mayor ocurrencia y generalización.

Si bien ambos tipos de problemas aparecen en las diversas etapas del proceso de gestión, los del primer grupo se manifiestan más en las que se relacionan con la distribución de los recursos de la Federación a las entidades federativas, y de éstas a los municipios y demarcaciones territoriales, así como en las de planeación e implementación estratégica de los programas. Las del segundo grupo permean todas las etapas pero se manifiestan con mayor incidencia en las vinculadas con el control interno; la licitación y adjudicación de contratos; el ejercicio del recurso; el registro financiero, contable y patrimonial, y con la presentación de informes, indicadores y evaluación de los programas.

Así las cosas, el tamiz del malestar social tiene ingredientes de inestabilidad por los rezagos en materia de desarrollo y las medidas paliativas que no resuelven los problemas que dicen atender. Una ruptura que, empleando la terminología de Robert Musil[16], es cambiante e indeterminada, pues impide el desarrollo social, su consolidación y sostenimiento. En este marco crítico y a la luz de los resultados señalados en los apartados anteriores, las políticas públicas como la que sostiene el Programa de Acción Específico contra las Adicciones y en general el conjunto de políticas orientadas al desarrollo social de población vulnerable, pueden considerarse artefactos burocráticos que fragmentan, distorsionan, desnaturalizan o dispersan la realidad. Lo que a final de cuentas desemboca en un desmesurado ejercicio de simulación gubernamental. Se trata pues, retomando una vez más la sugerencia literaria de Musil, de una Acción Paralela sostenida en el aire y que actúa sin hacer nada, ideológicamente anquilosada en una visión autocrática de la gobernanza. La  función manifiesta de esta peculiar racionalidad instrumental es sustituir la realidad por el sentido ideológico de la posibilidad, ocultando los nexos entre actos, consecuencias y afectaciones. Las posibilidades de la acción paralela sólo viven en el espacio imaginario de las palabras y sus entrelazamientos discursivos, el cual, va erosionando gradualmente la base fáctica de gobernar a favor de un laberinto declarativo, gestos, reminiscencias y panegíricos evocativos, incorporados rápidamente al pomposo y grandilocuente rito presidencial. ¿Para qué gobernar si se puede declarar?. La suposición se presenta como realidad y la realidad como suposición. En ese sentido, la Acción Paralela de los programas sociales federalizados en México fragmenta la realidad para ocultar sus aspectos objetivos




[1] March, James G. & Olsen Johan P. (2009) The Logic of Appropriateness., En: The Oxford Handbook of Political Science. Oxford Universaty Press. New York 2009. Prologue III-IV. 
[2] Lhumann, Niklas, Sociología del Riesgo. Trad. Silvia Pappe et. al. Ed. Universidad Iberoamericana, México, 1992.  Cap. 6 Instancias de decisión y afectados.
[3] Ferrajoli, Luigi (2006),  Democracia y Garantismo. Ed. Trotta. Madrid, 2008. Tercera parte: Tres desarrollos del Paradigma Garantista, Pp. 315. 
[4] Salazar Ugarte, Pedro (2013)  
[5] INEGI (2013) Indicadores de vulnerabilidad social  y marginación en México. Informe Técnico para la Comisión de Desarrollo Social  del Senado de la República. México D. F. Marzo 2013. 
[6] Constitución política de los estados Unidos Mexicanos.  Edición del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM a cargo de Jaime Cárdenas, Edgar Corzo & et. al., NOSTRA EDICIONES, México 2012.
[7] LGS, Título Primero Disposiciones Generales,Capítulo Único, Artículo 4º.  DOF 24- 04-2013
[8]  LGS, Título Segundo Disposiciones Comunes, Capítulo I, Artículo 5º.  DOF 24- 04-2013
[9] LGS, Título Décimo Primero, Programa contra las Adicciones, Capítulo Uno CONADIC, Artículo 184 bis.  DOF 24- 04-2013
[10] Norma Oficial Mexicana NOM-028-SSA2-2009 Para la prevención, tratamiento y control de las adicciones.
[11] GOBIERNO FEDERAL (2013) PROGRAMA DE ACCIÓN ESPECÍFICO. Prevención y Tratamiento de las Adicciones. Actualización 2011-2012.
[12] GOBIERNO FEDERAL (2013) Encuesta Nacional de Adicciones 2011 Alcohol,
   GOBIERNO FEDERAL (2013) Encuesta Nacional de Adicciones 2011 Drogas Ilícitas
   GOBIERNO FEDERAL (2013) Encuesta Nacional de Adicciones 2011 Tabaco
[13] CONEVAL (2013) Ficha de Monitoreo 2012-2013 concerniente al
Programa Presupuestal Federal 025 Prevención y Atención Contra las Adicciones.  
[14]  Rojas, Estela, et. al. (2011) A systematic review of addiction treatment in Mexico. En: Revista Salud Mental,  vol.34 no.4 México jul./ago. 2011. ISSN 0185-3325
[15] Gestión Social y Cooperación A. C. (2013) Índice de Desempeño de los Programas Públicos Federales 2013
[16] Musil, Robert (1929) El Hombre sin Atributos. Trad. Claudia Cabrera. Editorial Sexto Piso. México, 2007. 2 Volúmenes. Volumen 1 El comité de la Acción Paralela.

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